I.P.A.B. – La duplice personalità delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza

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Ultimo Aggiornamento 21 Maggio 2024

Le IPAB e le organizzazioni operanti nel settore dell’assistenza e della beneficenza

In questo articolo, traendo spunto da un caso giudiziale concreto in materia di diritto del lavoro, cerchiamo di ricostruire l’evoluzione storica che ha caratterizzato la figura delle ccdd. Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB) ed il relativo assetto attuale nel nostro sistema giuridico.

INDICE SOMMARIO | IPAB

§ 1. La vicenda oggetto di causa

Una signora, alle dipendenze in qualità di ragioniera di una casa di riposo per anziani, conviene in giudizio il datore di lavoro rivendicando l’applicazione nei propri confronti del contratto collettivo, sottoscritto il 31 marzo 1999, relativo al «sistema di classificazione professionale del personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato e determinato, escluso quello con qualifica dirigenziale, dipendente dalle amministrazioni del comparto regioni ed autonomie locali di cui all’accordo del 2 giugno 1998, dal Comune di Campione d’Italia, dalle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (I.P.A.B.) che svolgono prevalente attività assistenziale individuate dalle regioni, nonché dei dipendenti degli enti locali in servizio presso le case da gioco».

Ella pretende, in sostanza, l’inquadramento in una categoria superiore rispetto a quella riconosciutale, nonché il pagamento delle relative differenze retributive. Il giudice, espletata l’attività istruttoria e disposta consulenza tecnica d’ufficio (invero rivelatasi, poi, del tutto inutile), perviene alla decisione di rigettare la domanda dell’attrice, tracciando un percorso argomentativo coerente e condivisibile.

§ 2. La problematica attinente alla natura (pubblica o privata) dell’Ente datore di lavoro

Il punctum dolens della questione è rappresentato dalla natura dell’ente convenuto.

Il c.c.n.l. invocato dalla ricorrente, infatti, concerne esclusivamente i rapporti di lavoro del personale dipendente da istituzioni aventi personalità giuridica di diritto pubblico. E, come rileva il tribunale fermano, le peculiarità della contrattazione collettiva nel pubblico impiego (già delineate dal titolo III del d.lg. 3 febbraio 1993, n. 29, ora sostituito dal titolo III del d.lg. 30 marzo 2001, n. 165, recante le «norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche») precludono la possibilità di estenderne l’operatività nel settore privato. Pertanto, l’applicabilità del contratto collettivo in discorso al rapporto intercorrente tra la ragioniera e la casa di riposo risulta necessariamente subordinata al positivo accertamento che il datore di lavoro sia una istituzione pubblica.

Non a caso, del resto, il presupposto da cui muove la lavoratrice al fine di suffragare la propria rivendicazione è costituito dalla riconducibilità dell’ente convenuto alla sfera delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (I.P.A.B.) contemplate dalla l. 17 luglio 1890, n. 6972, altresì nota come legge Crispi, dal nome dello statista siciliano all’epoca Presidente del Consiglio dei ministri (oltre che reggente i dicasteri dell’interno e degli esteri, a dimostrazione che la tanto – e non a torto – deprecata prassi delle autoassegnazioni ad interim vanta illustri precedenti). L’assunto della ricorrente, tuttavia, viene recisamente smentito dalla sentenza in epigrafe.

§ 3. La legge Crispi n. 6972 del 1890 e la prima disciplina in tema di organizzazioni operanti nel settore dell’assistenza e della beneficenza

Com’è noto, la legge Crispi n. 6972 del 1890 introdusse una disciplina capillare di tutte le organizzazioni operanti nel settore dell’assistenza e della beneficenza, che vennero sottoposte a penetranti controlli dell’autorità amministrativa ed alle quali si impose indiscriminatamente la personalità giuridica di diritto pubblico.

Si trattava, in sostanza, dell’espediente di uno Stato autoritario ed accentratore per porre rimedio alla propria incapacità di provvedere alla gestione di attività di così rilevante utilità sociale, ad esclusivo detrimento dell’autonomia di enti nati solo grazie all’iniziativa di privati.

Così, per una specie di curiosa metonìmia, si confuse la natura del fine perseguìto con quella del soggetto che tale fine perseguiva: dalla considerazione dell’interesse pubblico insito nell’attività assistenziale si inferì che pubblico doveva essere altresì il rilievo delle istituzioni che la esercivano.

§ 4. Il r.d. n. 2841 del 1923 e l’introduzione del sintagma «istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza»

Durante il fascismo l’opera – per così dire – di «forzata pubblicizzazione» intrapresa con la legge Crispi si arricchì di ulteriori contenuti.

Il r.d. 30 dicembre 1923, n. 2841, in particolare, oltre ad introdurre per la prima volta l’espressione oggi comune «istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza» (la l. n. 6972 del 1890, invero, si limitava a discorrere di «istituzioni di assistenza e beneficenza»), attribuì al prefetto il potere di promuovere d’ufficio la fondazione di nuove istituzioni, così completando il disegno di trasferimento all’area degli enti pubblici di ogni struttura che si occupasse di assistenza e beneficenza.

§ 5. L’avvento delle Costituzione

Il quadro normativo sin qui descritto, tuttavia, era destinato a confrontarsi con l’avvento della costituzione repubblicana, permeata dal principio pluralistico che, nella materia in discorso, trova formale enunciazione all’ultimo comma dell’art. 38 cost., a mente del quale «l’assistenza privata è libera». Proprio per contrasto con tale norma, con sentenza 7 aprile 1988, n. 396 (pubblicata, tra l’altro, in Foro it., 1989, I, 46, con nota di G.M. Saracco, La Corte costituzionale e le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza: verso la fine di un’odissea?, e in Giur. cost., 1988, I, 2, 1744, con nota di U. De Siervo, La tormentata fine delle I.P.A.B.), la Corte costituzionale ha rilevato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 l. n. 6972 del 1890 «nella parte in cui non prevede che le I.P.A.B. regionali e infraregionali possano continuare a sussistere assumendo la personalità giuridica di diritto privato, qualora abbiano tuttora i requisiti di un’istituzione privata».

Una sentenza manipolativa, dunque, a séguito della quale è derivata, per le istituzioni di assistenza e beneficenza di rilievo regionale e infraregionale (l’assetto di quelle di rilievo sovraregionale, in realtà, era già stato definito con la disciplina dettata dagli artt. 113 ss. del d.p.r. 24 luglio 1977, n. 616), la possibilità di riacquistare la personalità giuridica di diritto privato della quale erano state defraudate.

Vennero in tal guisa accolti gli auspici di parte della dottrina – specie quella di matrice canonica, atteso che gran parte degli enti interessati (rectius, penalizzati) dalla legge Crispi erano stati istituiti dalla Chiesa cattolica – che considerava il provvedimento in parola un vieto residuo illiberale ed eversivo (cfr. P. Cavana, L’ultima legge eversiva (c.d. legge Crispi) al vaglio della Corte costituzionale: il nodo sciolto delle IPAB, in Dir. eccl., 1989, 62; M.A. Mercati, Regime pubblicistico delle I.P.A.B. ed art. 38 della Costituzione, in Dir. eccl., 1988, 508).

La l. n. 6972 del 1890, del resto, aveva ormai perso ogni ragione giustificativa anche sotto il profilo politico. Se, infatti, il regime inaugurato dalla legge Crispi aveva avuto la funzione di colmare la lacuna consistente nell’assenza di un sistema statuale di assistenza e beneficenza, la progressiva evoluzione degli apparati pubblici aveva consentito l’assunzione diretta, da parte dello Stato, di quegli stessi fini assistenziali per perseguire i quali si era allora optato per la pubblicizzazione delle istituzioni esistenti.

È interessante rilevare che la Corte costituzionale aveva avuto modo di osservare – in verità così dimostrando preoccupazioni più consone ad un legislatore che ad un giudice delle leggi (ma oggi siamo tristemente avvezzi a prender nota del ruolo lato sensu «politico» assunto non di rado dalla Consulta) – che, pur in mancanza di una disciplina legislativa in ordine alle modalità ed ai requisiti necessari per l’accertamento della natura privata delle I.P.A.B., tale finalità si sarebbe potuta raggiungere, alternativamente, in via giurisdizionale ovvero amministrativa. Da un lato, attraverso la dichiarazione incidentale nell’àmbito di un giudizio civile; dall’altro, per mezzo dell’esercizio dei poteri di cui sono titolari sia l’amministrazione statale che quella regionale in tema di riconoscimento, trasformazione ed estinzione delle persone giuridiche private.

§ 6. Il d.p.c.m. 16 febbraio 1990 e le direttive alle regioni in materia di riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle I.P.A.B.

Di lì a poco, tuttavia, sarebbe stata emanata la «direttiva alle regioni in materia di riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza a carattere regionale ed infraregionale», contenuta nel d.p.c.m. del 16 febbraio 1990, che ha stabilito quali caratteristiche ed elementi debbano sussistere al fine del riconoscimento della natura privata delle I.P.A.B., nonché forme e modi per la presentazione della relativa domanda. Il provvedimento ha sortito un duplice effetto: oltre a quello fisiologico di regolamentare la strada amministrativa di accesso alla personalità giuridica di diritto privato delle I.P.A.B., ha costituito altresì il presupposto affinché, anche in sede giurisprudenziale, potesse farsi ricorso ad omogenei criteri di valutazione (cfr. L. Scalera, La «privatizzazione» delle IPAB tra giurisprudenza costituzionale, direttiva governativa e legislazione regionale, in Dir. eccl., 1993, 955).

Nondimeno, la situazione venutasi a creare a séguito del d.p.c.m. 16 febbraio 1990 risultava caratterizzata da una certa precarietà, tanto ciò vero che era diffusa la sensazione che si versasse in una «fase di transizione», in attesa «di trovare un soddisfacente sbocco in una risistemazione del settore» ad opera del legislatore nazionale (così G. Pastori, Prospettive di riforma dll’ordinamento delle IPAB, in Le regioni, 1996, II, 1044). In sostanza, la natura pubblica degli enti che svolgevano attività nel settore dell’assistenza e della beneficenza, già rientranti nel novero delle I.P.A.B. di cui alla l. n. 6972 del 1890, doveva essere esclusa ogniqualvolta tali enti possedessero i requisiti di cui all’art. 1 del decreto citato. Il riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato dell’istituzione sarebbe potuto avvenire con atto dell’autorità amministrativa (nella specie, la regione) sollecitata con l’apposita domanda, ovvero, anche a prescindere da tale ipotesi, con provvedimento dell’autorità giudiziaria, laddove l’istituzione stessa fosse parte in una controversia la cui decisione dipendesse dalla sua natura, con efficacia limitata – com’è ovvio – al giudizio medesimo (sul punto cfr., da ultimo, Cass., sez. un., 18 settembre 2002, n. 13666, in Giust. civ. mass., 2002, 1685). Non poteva, dunque, revocarsi in dubbio che talune I.P.A.B. fossero private.

Sennonché, già sul piano terminologico, discorrere di istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza private poteva sembrare, per restare in tema di figure retoriche, un ossimòro, se non una contraddizione in termini. Di talché, salvo voler evocare sdoppiamenti di personalità (beninteso, giuridica) di stevensoniana memoria, sarebbe risultato preferibile riferirsi a tale categoria di enti parlando, sic et simpliciter, di istituzioni di assistenza e beneficenza (I.A.B.), oppure intendere l’acronimo «I.P.A.B.» nel duplice significato di «istituzione pubblica di assistenza e beneficenza» o «istituzione privata di assistenza e beneficenza», secondo la natura della personalità giuridica dell’ente preso in considerazione.

§ 7. Il d.lg. n. 207 del 2001 e il riordino del sistema delle I.P.A.B.

Allo stato attuale, ad ogni modo, ogni perplessità ha perso consistenza, dal momento che l’atteso intervento legislativo vòlto a riordinare il sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza ha, infine, trovato realizzazione con il d.lg. 4 maggio 2001, n. 207, emanato in attuazione della delega contenuta nell’art. 10 l. 8 novembre 2000, n. 328.

Il provvedimento ha dettato una disciplina complessa ed articolata delle I.P.A.B. di cui alla legge Crispi, della quale ha determinato il completo superamento. Per quanto in questa sede interessa, il profilo più significativo è rappresentato dalla generale previsione (art. 5 d.lg. n. 207 del 2001) secondo cui le istituzioni che svolgono direttamente attività di erogazione di servizi assistenziali erano tenute a trasformarsi, entro due anni dall’entrata in vigore del decreto, in aziende pubbliche di servizi alle persone (A.S.P.).

Un’eccezione era contemplata per le istituzioni in possesso dei requisiti di cui al d.p.c.m. 16 febbraio 1990, operanti sia nel settore scolastico (art. 3, comma 1 d.lg. n. 207 del 2001) sia in altri settori come quello culturale o sanitario (art. 5, comma 1 d.lg. n. 207 del 2001), nonché per altri enti che, seppure non classificabili come I.P.A.B., erano stati ad esse equiparati dalla l. n. 6972 del 1890, come i conservatòri che non avessero scopi educativi, gli ospizi dei pellegrini, i ritiri, gli eremi, le confraternite, confraterie, congregazioni, opere pie di culto et similia (art. 3, comma 2 d.lg. n. 207 del 2001); tali istituzioni dovevano provvedere, al contrario, alla trasformazione in persone giuridiche di diritto privato (associazioni o fondazioni, secondo l’intrinseca natura e l’organizzazione di ciascuna), anch’esse entro due anni dall’entrata in vigore del decreto (per una dettagliata ricostruzione ed un’ampia bibliografia sul tema, si rinvia a D. Corrà, La nuova disciplina delle IPAB, Rimini, 2001).

§ 8. La decisione del Tribunale di Fermo, 10/03/2003, n. 622

Ora, per tornare alla concreta fattispecie dalla quale si sono prese le mosse per la breve ricostruzione (recte, divagazione) sin qui condotta, vale la pena di osservare che, al momento della decisione, non risultava ancóra trascorso il periodo transitorio biennale, previsto per il riordino delle istituzioni di assistenza e beneficenza. Sì che, ai sensi dell’art. 21 d.lg. n. 207 del 2001, seguitavano ad applicarsi le disposizioni previgenti, in quanto non contrastanti con il principio di libertà dell’assistenza, nonché con le norme della legge di delega e del decreto legislativo. Ebbene, il tribunale di Fermo ha sottolineato come, già in precedenti giudizi sia ordinari che amministrativi, fossero stati rilevati, in capo alla casa di riposo convenuta, i preminenti caratteri di cui al d.p.c.m. 16 febbraio 1990, quali l’ispirazione religiosa, l’assenza di finanziamento pubblico e le sue origini da atti di liberalità di pii benefattori, la presenza di un consiglio di amministrazione di nomina privata, il reperimento dei mezzi necessari allo svolgimento delle proprie funzioni da fonti esclusivamente private (rette e pensioni versate per l’ospitalità e proventi di lavori eseguiti dagli stessi ospiti). Pertanto, non avendo rinvenuto alcuna ragione per discostarsi dai precedenti giudicati (pur nell’ovvia consapevolezza dell’assenza di ogni vincolatività degli stessi), il giudice fermano ha ribadito la personalità giuridica di diritto privato del datore di lavoro e, per l’effetto, ha rigettato la domanda attorea, attesa l’inapplicabilità del contratto collettivo per il pubblico impiego, rivendicato dalla ricorrente, al rapporto di lavoro con un soggetto privato.

Integralmente trascurata in motivazione è l’eccezione di difetto di giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria, sollevata dalla Casa di Riposo sulla scorta della considerazione che «le pretese formulate dalla ricorrente attingono ragione in epoca antecedente al 30/6/98». A tal proposito, sembra potersi rilevare che, da quanto è dato comprendere dalle osservazioni che la sentenza – per vero piuttosto laconica sul punto – dedica alla ricostruzione fattuale della vicenda, l’eccezione non risultasse meritevole di accoglimento, anche a prescindere dalla natura giuridica dell’ente convenuto.

Com’è noto, l’art. 45, comma 17 del d.lg. 31 marzo 1998, n. 80 (cui ora corrisponde l’art. 69, comma 7 del d.lg. 30 marzo 2001, n. 165), ha introdotto un peculiare regime intertemporale della disciplina in tema di attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice ordinario delle controversie concernenti rapporti di impiego pubblico. In sostanza, in deroga al principio processuale secondo cui tempus regit actum (il cui referente normativo è rappresentato dall’art. 5 c.p.c.), la norma ha stabilito che la devoluzione al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, operi solo con riferimento alle cause «relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro successivo al 30 giugno 1998», mentre «le controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo», dovendo peraltro «essere proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000».

Ora, senza considerare la circostanza che il ricorso introduttivo del processo in argomento risulta esser stato depositato in data 12 novembre 2002, sì che ad un eventuale rilievo del difetto di giurisdizione si accompagnerebbe la necessaria constatazione dell’avvenuta decadenza dell’attrice in ordine ai diritti rivendicati, sembra interessante segnalare che il rapporto di lavoro oggetto della contestazione fosse ancóra in corso al momento dell’instaurazione del giudizio, come – presumibilmente – a quello della decisione. Dal che deve inferirsi che il periodo controverso si collochi a cavallo della data fissata quale discrimen per l’applicabilità del novellato criterio di riparto della giurisdizione in materia di pubblico impiego, cioè a dire il 30 giugno 1998.

Ebbene, proprio pensando all’ipotesi – senz’altro non inverosimile – di rapporti così caratterizzati sotto il profilo temporale, già i primi commentatori del d.lg. n. 80 del 1998 avevano avuto modo di esprimere le proprie perplessità sull’opportunità e sull’effettiva utilità di una disciplina transitoria di tal genere, non a caso definita «equivoca» (E.A. Apicella, Sul regime transitorio della giurisdizione in materia di pubblico impiego, in Giust. civ., 1998, I, 2447), in quanto potenzialmente idonea a determinare il frazionamento delle domande relative a prestazioni che maturano nel tempo, con riferimento ai due periodi presi in considerazione (quello antecedente e quello successivo al 30 giugno 1998). In sostanza, il dipendente si sarebbe trovato costretto ad avanzare due domande: una davanti al giudice amministrativo, per il periodo ante 30 giugno 1998; una davanti al giudice ordinario per il periodo post 30 giugno 1998.

Il rischio paventato, per l’appunto, era quello di una «schizofrenia ordinamentale», derivante dall’assoluta incompatibilità della inevitabile duplicazione dei ricorsi con l’ideologia di razionalizzazione cui era ispirata la riforma del contenzioso, per evitare la quale si era autorevolmente proposto di seguire il principio che, nei casi di competenza «cumulativa», la norma transitoria non potesse operare, trovando così applicazione il criterio generale di cui all’art. 5 c.p.c., con conseguente attribuzione della cognizione dell’intero rapporto al giudice ordinario (S. Giacchetti, Contenzioso del pubblico impiego: l’incerto confine transitorio tra la giurisdizione amministrativa e quella ordinaria, in Cons. Stato, 1999, II, 963), invito tuttavia disatteso dalla giurisprudenza (cfr., in proposito, l’ordinanza di Cass., sez. un., 18 febbraio 2004, n. 3228, in Guida dir., 2004, 10, 66, con nota di F. Madeo, Vanificato dalla possibile duplicazione dei ricorsi ogni sforzo per la ragionevole durata del processo).

In realtà, per quanto concerne più direttamente la fattispecie in esame, è appena il caso di sottolineare che, benché sia sufficientemente certo che il rapporto di lavoro abbia trovato svolgimento, almeno in parte, in un consistente periodo di tempo successivo alla data del 30 giugno 1998 (tanto ciò vero che risulta che l’attrice abbia avanzato, in via subordinata, la domanda di condanna all’inquadramento desiderato ed al pagamento delle relative differenze retributive a far data dall’1 luglio 1998), la questione risulta (seppur non esplicitamente risolta, comunque) superata a motivo dell’inconfigurabilità di un rapporto di lavoro alle dipendenze di una pubblica amministrazione, atteso il riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato del datore di lavoro (già IPAB).

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